近日，有消息稱，性的商品房預售資金監(jiān)督管理辦法已于近日制定出臺。據(jù)悉，該“辦法”中明確“預售資金額度監(jiān)管為“重點額度監(jiān)管”，由市縣級城鄉(xiāng)建設部門根據(jù)工程造價合同等核定，能確保項目竣工所需的資金額度，當賬戶內(nèi)資金達到監(jiān)管額度后，超出額度的資金可以由房企提取自由使用。”

很多專家學者時間對這一新聞進行解讀，普遍認為該新近的商品房預售資金監(jiān)督管理辦法會利好房企和房地產(chǎn)市場。該文件與1994年發(fā)布的《城市商品房預售管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定不同之處在于明確對預售資金的規(guī)定進行了統(tǒng)一，進而有利于規(guī)范預售資金的使用，夯實地方相關(guān)部門的監(jiān)管責任。

很多普通購房者可能并不太了解這么專業(yè)的政策，那么何為商品房預售制度？目前的商品房預售資金監(jiān)管制度又是什么樣的呢？下面小編就結(jié)合現(xiàn)行的政策，給大家梳理相關(guān)知識點，讓大家能夠更容易的了解商品房預售資金監(jiān)管制度。

一文讀懂商品房預售資金監(jiān)管制度

一、何為商品房預售制度？

1、商品房銷售包括現(xiàn)售與預售兩種，前者是指地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將竣工驗收合格的商品房出售給買受人，并由買受人支付房價款的行為。

商品房預售制度1956年起源于香港（又被稱為“預售樓花”），目前全球主要經(jīng)濟體均有實行商品房預售制度。雖然我國商品房預售制度正式建立始于1994年先后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》（7月）和《城市商品房預售管理辦法》（11月），但早在1983-1986年期間深圳（即1983年發(fā)布的《深圳經(jīng)濟特區(qū)商品房產(chǎn)管理規(guī)定》）與上海（即1986年發(fā)布的《關(guān)于商品房預售工作的幾點通知》）等地便率先開展了商品房預售試點。

2、1994年11月15日，原建設部發(fā)布《城市商品房預售管理辦法》（分別于2001年與2004年進行過修訂），明確商品房預售是指地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設中的房屋預先出售給承購人，由承購人支付定金或房價款的行為。

3、結(jié)合各類政策文件與實踐來看，商品房預售實行預售許可證制度，基本條件是要取得四證（即土地使用權(quán)證、建設工程規(guī)劃許可證、施工許可證以及商品房預售許可證）以及投入開發(fā)建設的資金達到工程建設總投資的25％以上。

對于需要達到的工程進度，各地區(qū)又有一些差異，基本要求完成主體結(jié)構(gòu)的1/4至2/3之間，也有一些城市要求達到“正負零”。

4、預售制度的存在本身是為了解決部分地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資金不足的問題，以加快城鎮(zhèn)住房建設，對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言其起到的是融資功能。當然，在預售制度下，由于購房者是先交錢后拿房，必然會導致一些不可預料的因素和風險出現(xiàn)，因此政策層面對預售資金的監(jiān)管就顯得很重要。

二、政策框架

與商品房預售有關(guān)的政策文件主要包括《城市房地產(chǎn)管理法》、《城市商品房預售管理辦法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》和《商品房銷售管理辦法》以及《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關(guān)問題的通知》。2010年4月13日，住建部發(fā)布的《關(guān)于進一步加強房地產(chǎn)市場監(jiān)管完善商品住房預售制度有關(guān)問題的通知》（建房（2010）53號）給出了整體政策框架。具體如下：

1、鼓勵推行商品住房現(xiàn)售試點。如2021年底恒大提出要推行現(xiàn)房銷售。

2、各地要加快完善商品住房預售資金監(jiān)管制度，尚未建立的要加快建立。商品住房預售資金要全部納入監(jiān)管賬戶，由監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設；預售資金可按建設進度進行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設工程竣工交付。

由于《城市商品房預售管理辦法》明確“商品房預售款監(jiān)管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門制定”，意味著在預售資金監(jiān)管方面，各地區(qū)基本施行“一城一策”的思路，即各地區(qū)基本會出臺相應的“預售資金監(jiān)督管理辦法”和“預售資金監(jiān)督管理實施細則”，并按照“重點監(jiān)管資金+一般監(jiān)管資金”的框架進行監(jiān)管。

三、要點梳理

（一）地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與監(jiān)管銀行、住建部門三方簽訂預售資金監(jiān)管合作協(xié)議

1、預售資金監(jiān)管一般會堅持政府指導、銀行監(jiān)管、多方監(jiān)督、?？顚Ｓ?、保障建設、節(jié)點控制等原則，由各地住建部門主導轄內(nèi)預售資金監(jiān)管，各地人行負責辦理商業(yè)銀行辦理專用賬戶開立、變更和撤銷業(yè)務，各地銀保監(jiān)局配合住建部門開展行業(yè)監(jiān)管工作、商業(yè)銀行開展預售資金監(jiān)管工作并承擔監(jiān)管主體責任。

2、商品房預售資金監(jiān)管需要簽訂預售資金監(jiān)管協(xié)議（由地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與住建部門、監(jiān)管銀行共同簽署），預售資金監(jiān)管協(xié)議示范文本以及現(xiàn)金保函示范文本（如有）由各地住建部門與金融管理部門共同擬定。

同時，監(jiān)管銀行通常還需要與當?shù)刈〗ú块T簽訂預售資金監(jiān)管合作協(xié)議。

（二）在監(jiān)管銀行開立監(jiān)管賬戶，對預售資金實行全額、全程監(jiān)管

1、根據(jù)預售監(jiān)管協(xié)議在監(jiān)管銀行開立專用賬戶（亦稱監(jiān)管賬戶），通常監(jiān)管賬戶的設立應當遵循一次預售許可證對應一個賬戶的原則。同時商業(yè)銀行對預售資金實行全額、全程監(jiān)管，對用于支付工程建設等費用的預售資金實行重點監(jiān)管。各地一般亦會要求預售資金應當全部存入監(jiān)管賬戶，地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不得直接收存房價款，亦不得提供任何其它預售資金收存賬戶。

需要說明的是，這里也有一些例外，如珠海便明確地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當遵循“一個《商品房預售許可證》對應一套賬戶”的原則，一個預售許可證可設立不超過3個預售資金專用賬戶。

2、一般地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需要在預售方案中明確預售資金監(jiān)管方案，并提交預售資金監(jiān)管協(xié)議。預售資金監(jiān)管方案基本需要包括項目重點監(jiān)管額度、項目用款計劃、專用賬戶名稱和賬號、其他需要說明的情況等內(nèi)容，其中對用于支付工程建設等費用的預售資金則實施重點監(jiān)管。

（三）預售資金監(jiān)管對象：包括按預售合同約定支付的全部預購房款

預售資金是地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最重要的資金來源，預計占到地產(chǎn)開發(fā)項目資金來源的40%左右。預售資金監(jiān)管遵循全額、全程的原則，即預售款需要全部直接存入專用監(jiān)管賬戶進行監(jiān)管，開發(fā)企業(yè)不得直接收取或另設賬戶收存購房人的購房款。預售資金對象具體包括按預售合同約定支付的全部預購房款，具體包括定金、首付款、購房貸款（按按揭貸和公積金貸款）等等。

（四）監(jiān)管銀行：多數(shù)要求本地有分支機構(gòu)的銀行，部分地區(qū)還會設白名單

多地會要求監(jiān)管銀行應為本地有分支機構(gòu)的銀行，并設置一定白名單。如北京要求在中標銀行范圍內(nèi)選擇，上海臨港要求對監(jiān)管銀行實行短名單制，濟南要求為預售資金監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)管銀行。

再比如，寧波要求銀行應為預售項目所屬區(qū)縣（市）的銀行，無錫要求在本市范圍內(nèi)具備保證監(jiān)管資金安全、規(guī)范運行所需的金融管理業(yè)務能力及網(wǎng)絡技術(shù)條件的銀行，青島要求在各區(qū)（市）均設有營業(yè)網(wǎng)點的分行級及以上的銀行，漳州要求注冊在漳州中心城區(qū)的銀行。

當然也有部分地區(qū)要求監(jiān)管銀行應與貸款行、項目抵押權(quán)行一致。例如，太原要求有貸款的商品房預售項目，專用賬戶原則上應開立在提供貸款的商業(yè)銀行；設定土地使用權(quán)抵押或在建工程抵押的項目，預售人應保證商品房預售資金監(jiān)管銀行是該項目的抵押權(quán)人。

（五）重點監(jiān)管額度確立存在差異（參照建造成本、工程價款、總預售款等）

預售資金一般分為重點監(jiān)管資金和一般監(jiān)管資金。其中，重點監(jiān)管資金規(guī)模一般按照保障項目實現(xiàn)交付的原則進行設定，與工程款金額相當，并根據(jù)工程進度情況進行支取。而當預售資金額度超過重點監(jiān)管資金額度時，超出部分則通?？梢宰灾髦?。不過在重點監(jiān)管額度的確立上，各地區(qū)存在一些差異。

目前主要包括按預售款總額基數(shù)、以工程造價總額為基數(shù)、以固定計價基數(shù)以及一盤一策等幾種模式。

例如，北京、濟南、漳州等地區(qū)按照每平方米的建造成本來設定，寧波、福州、廈門等地區(qū)則按照工程造價款的一定倍數(shù)來設定（如寧波為1.30倍、福州和廈門為1.20倍等），太原則按照監(jiān)管項目總預售款的40%來設定等等。

（六）預售資金用途限于工程建設，實行分節(jié)點差異化監(jiān)管

1、預售資金應當用于有關(guān)的工程建設，包括建設施工進度款、設備材料款、法定稅費款等等。對于全裝修的項目，還包括裝修成本等。

2、各地一般會明確預售資金支出款項必須直接轉(zhuǎn)入相關(guān)施工單位和供貨單位，嚴禁繳納土地款、罰金、營銷費用及預售人員工工資等費用。

一般地方政府不允許地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以支付利息、償還債務的名義提取監(jiān)管資金。如部分地區(qū)要求地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)把項目監(jiān)管賬戶開立在沒有借貸關(guān)系的銀行，以避免監(jiān)管資金被挪用于支付債務及利息。

但也有一些例外，如上海臨港片區(qū)便明確預售資金必須專項用于該項目，包括工程建設及相關(guān)的稅費，或用于償還開發(fā)貸，不挪作他用。房地產(chǎn)項目預售資金須優(yōu)先用于工程建設，在此前提下可以視實際情況均衡還貸，完成項目房地產(chǎn)初始登記后預售資金可申請解除監(jiān)管。

西安地區(qū)亦明確預售資金監(jiān)管是對用于本預售項目的建筑安裝費用、小區(qū)內(nèi)配套設施建設費用、全裝修商品住房項目裝修費用、開發(fā)建設費用和償還項目開發(fā)貸款等預售資金的監(jiān)督管理。

3、預售資金監(jiān)管的期限一般自核發(fā)商品房銷售許可證開始，至辦理不動產(chǎn)首次登記后止。同時，在預售監(jiān)管資金的使用上，一般會按照工程進度的節(jié)點差異化監(jiān)管，主要的工程節(jié)點有地上“正負零”、地上1/3、地上1/2、地上2/3、主體封頂、二次結(jié)構(gòu)完成以及取得《建設工程竣工驗收報告》、《建設工程外裝修核驗記錄》、《建設工程竣工驗收備案證》、完成不動產(chǎn)首次登記等等。

（七）部分地區(qū)明確可以通過保函來替換對應監(jiān)管額度

1、目前已有北京、上海臨港、寧波、無錫、石家莊、天津、珠海等地區(qū)明確可以通過保函來替換對應監(jiān)管額度，這里的保函通常指非監(jiān)管銀行或控股股東出具的保函。例如，北京、天津等。明確可以憑非監(jiān)管銀行出具的現(xiàn)金保函免除同等額度的監(jiān)管資金。

當然，也有一些地區(qū)對使用保函的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)設定了一定條件，如無錫明確信用等級評定為城信企業(yè)（A級）的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以憑非監(jiān)管銀行出具的不可撤銷的見索即付現(xiàn)金保函免除同等額度的重點監(jiān)管資金額度。

再比如，石家莊明確從事房地產(chǎn)開發(fā)三年以上、服從行業(yè)管理、積極解決購房人合理訴求的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可通過銀行保函方式替代同等金額的重點監(jiān)管資金。對于新成立的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，由其控股公司（成立三年以上）出具股權(quán)證明并承諾承擔連帶責任的，也可申請保函方式。

2、珠海在保函方面的規(guī)定比較詳細。具體看，珠海明確地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及其控股企業(yè)連續(xù)3個年度內(nèi)未受到住建部門行政處罰，且未發(fā)生監(jiān)管賬戶司法凍結(jié)、司法扣劃、稅收保全措施或強制執(zhí)行措施的，可憑銀行保函等額替換與其誠信等級相應額度的商品房預售資金。商品房預售資金撥付時，

對于階段（工程日常進度款階段），至少預留10%商品房預售款：（1）A級企業(yè)，銀行保函可替換95%的可撥付商品房預售款；（2）B級企業(yè)，銀行保函可替換90%的可撥付商品房預售款；（3）C級和D級企業(yè)不能使用銀行保函。

對于第二階段（封頂、主體結(jié)構(gòu)驗收備案、規(guī)劃驗收合格、竣工驗收備案解除階段）：（1）A級企業(yè)，銀行保函可替換95%的商品房預售資金預留額度；（2）B級企業(yè)，銀行保函可替換90%的商品房預售資金預留額度；（3）C級和D級企業(yè)不能使用銀行保函。

（八）部分地區(qū)對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行了信用分類，并適當調(diào)整監(jiān)管容忍度

部分地區(qū)對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行了信用分類，針對不同信用層級的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)采取不同的監(jiān)管舉措和容忍度。

例如，上海臨港新片區(qū)明確對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實行黑名單制，對于進入黑名單的房地產(chǎn)企業(yè)在名單管理期限內(nèi)暫停網(wǎng)簽業(yè)務、一年內(nèi)不得辦理房地產(chǎn)預（銷）售相關(guān)手續(xù)、一年內(nèi)不得在新片區(qū)參與任何房地產(chǎn)土地招拍掛活動。

再比如，太原則提出可以根據(jù)預售人資質(zhì)動態(tài)考核及信用評價情況，適當提高或降低重點監(jiān)管資金額度。如信用等級評價為A的預售人、可降低5%的重點監(jiān)管資金額度，信用等級評價為C的預售人、增加5%的重點監(jiān)管資金額度。

四、預售資金監(jiān)管領(lǐng)域的一些亂象簡述

預售資金在地產(chǎn)行業(yè)中起到的作用是融資功能，雖然政策層面明確要求對預售資金全額、全程監(jiān)管，且一個預售許可證只能對應一個監(jiān)管賬戶，但實踐中預售資金監(jiān)管領(lǐng)域的亂象卻頻繁發(fā)生。

1、預售資金沒有全部打入監(jiān)管賬戶，而是直接打入了地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的自用賬戶，不受監(jiān)管。這其中的背景在于購房者對預售資金監(jiān)管制度不是很了解，且一些開發(fā)商利用購房者急于購房或僥幸的心理，通過各種方式誘導購房者將購房款項打入自用賬戶，從而規(guī)避監(jiān)管。

2、部分開發(fā)商通過與關(guān)系戶合作，即將未竣工的房子拿去向關(guān)系戶融資，這樣既不需要辦證、也不需要辦理網(wǎng)簽，自然也就不受預售資金監(jiān)管制度的約束。還有一些開發(fā)商會通過虛報或瞞報工程進度、調(diào)整工程造價、調(diào)整車位價格來規(guī)避備案價格等方式調(diào)控監(jiān)管額度。

3、很多地區(qū)對監(jiān)管銀行的要求是的，但對于監(jiān)管銀行與按揭貸款銀行、抵押權(quán)銀行是否一致或是否僅限于1家并沒有硬性要求，導致開發(fā)商可以利用監(jiān)管銀行與非監(jiān)管合作銀行之間的博弈關(guān)系，挪用預售資金。

五、預售資金監(jiān)管力度的強弱體現(xiàn)著政策的松緊

1、商品房預售制度的作用是融資功能，其存在對于緩解地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金緊張、盤活在建項目、促進住房供給起到了很大作用。與此相對應，預售資金監(jiān)管力度的強弱則體現(xiàn)著政策的松緊，若預售資金監(jiān)管力度強化，則意味著預售制度的融資功能被削弱。這種強化可以體現(xiàn)在很多方面，如監(jiān)管資金的取用規(guī)定（自行提取、向監(jiān)管銀行申請?zhí)崛』蛳虮O(jiān)管部門申請等）、監(jiān)管額度的確立、用途范圍與各節(jié)點的確定、保函的適用以及不同信用資質(zhì)地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的要求等。

2、過去很長時期，部分地產(chǎn)企業(yè)通過自有賬戶收取購房款、通過虛報或瞞報工程進度無序支取預售款等方式挪用預售資金的現(xiàn)象增加了項目完工與交付的不確定性，同時2021年下半年以來地產(chǎn)行業(yè)危機持續(xù)發(fā)酵，所以我們看到2021年以來多地加強了轄區(qū)預售資金監(jiān)管，以保障項目的順利完工與交付。

3、預售資金是地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)最重要的資金來源，預計占到地產(chǎn)開發(fā)項目資金來源的40%左右，可見預售資金提取的難易，將會直接影響到地產(chǎn)企業(yè)的正常運營。由于預售資金制度體現(xiàn)為屬地管理，因此各地政策不一的現(xiàn)狀以及諸多層面博弈的現(xiàn)實導致預售資金監(jiān)管在過去很長時期存在監(jiān)管真空地帶，地產(chǎn)開發(fā)商通常對預售資金有一定的自主權(quán)，一般情況下只要監(jiān)管賬戶中預留一部分工程款，則各地政府很少會干預剩余資金的使用。為此，位于各地的預售資金通常被地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)作為資金池，由集團統(tǒng)一調(diào)配使用，用于支付土地款、員工工資、償還債務等等。

4、預售資金監(jiān)管的存在導致地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的賬面貨幣資金容易被高估，并影響市場對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的風險預判準確性，這大概也是為什么賬上趴著幾百億的資金，卻無法償付幾個億的美元債。預售資金監(jiān)管力度的強化雖然對項目完工交付起到了一定保障作用，但同時也破壞了地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的資金池運營模式，將地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)一統(tǒng)的資金池割裂為一個個城市的小資金池，使得不同項目資金池之間無法相互調(diào)劑，對地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)流動性的沖擊顯然很大。

5、雖然加強預售資金監(jiān)管很有必要，但這其中的度需要準確把握，在市場預期不穩(wěn)的情況下，加強預售資金的監(jiān)管可能會導致連鎖反應，破壞了地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自身的資金循環(huán)，使得商業(yè)銀行在發(fā)放開發(fā)貸以及建筑企業(yè)墊資方面不再積極，導致地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將保持現(xiàn)金流提升至重中之重的地位，能不開工的項目會盡量不開工，能拖延的則盡量拖延。

6、在地產(chǎn)行業(yè)抒困導向已比較明確的背景下，靈活調(diào)整預售資金監(jiān)管政策顯得很有必要，特別是對于不同信用資質(zhì)的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需要采取不同的監(jiān)管容忍度，以形成鞭策效應，同時還有助于推進后續(xù)工程建設。某種程度上，對于通過保函、擔保等方式替換相應的資金監(jiān)管額度應在部分地區(qū)得到推廣，且提供保函或擔保的主體應進行靈活調(diào)整，如不局限于銀行及控股股東（可以考慮到擬收購項目的并購方等主體納入）等。

不過無論短期如何調(diào)整，中長期來看，預售資金監(jiān)管政策力度的強化均是比較明確的，這對于推動現(xiàn)房銷售、弱化預售制度的融資功能是必要的。