公共政策問題（公共政策制定中的“知識(shí)問題”）

從知識(shí)角度重新審視公共政策的制定過程，并非要取代利益的視角，針對(duì)現(xiàn)有決策體制，并不存在基于“知識(shí)問題”完全解決的替代方案。知識(shí)視角出發(fā)的研究結(jié)論，是一種理論邏輯，更多的是提供一些改進(jìn)決策體制的原則性建議。

決策可視為一種運(yùn)用知識(shí)的認(rèn)知活動(dòng)，因而，通往優(yōu)質(zhì)公共政策的路徑之一，是改善政策制定過程，以利于各種知識(shí)的運(yùn)用。決策理論以“完備知識(shí)”等為基本假設(shè)，建立了理性決策模型。這一理論在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)以及管理學(xué)等學(xué)科中已取得了長(zhǎng)足發(fā)展，建立了企業(yè)決策的知識(shí)與決策權(quán)配置理論。那么，公共決策中有無“知識(shí)問題”？如果有，體現(xiàn)在哪些方面？進(jìn)而，遵循知識(shí)視角來研究公共政策制定，有哪些研究議題？

“專門知識(shí)”深化

“知識(shí)問題”

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)集中討論了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策者所面臨的知識(shí)問題，基調(diào)是知識(shí)不完備，并確認(rèn)了知識(shí)問題的來源，即這樣一個(gè)事實(shí)：人類在開發(fā)、驗(yàn)證和應(yīng)用知識(shí)上只具備有限的能力。由此，如何利用散布在社會(huì)成員之中的知識(shí)，最大限度地發(fā)揮人們發(fā)現(xiàn)、開發(fā)新事物的能力，是對(duì)解決“知識(shí)問題”的根本要求。

在“知識(shí)問題”提出之后，管理學(xué)家與經(jīng)濟(jì)學(xué)家循著知識(shí)途徑發(fā)展了企業(yè)決策理論。管理學(xué)中，馬奇在《決策是如何產(chǎn)生的》中所討論的“信息約束條件”，即知識(shí)問題，包括注意力問題、記憶力問題、理解力問題、溝通問題等，并原則性地闡述了致力于制定智慧決策即解決知識(shí)問題的“決策工程”。經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)與決策權(quán)配置理論比較具有代表性，將知識(shí)與決策權(quán)配置思想發(fā)展到了一個(gè)新高度。這一理論提出要區(qū)分兩種知識(shí)，即對(duì)在代理人當(dāng)中轉(zhuǎn)換成本很高的“專門知識(shí)”和傳遞成本低廉的“一般知識(shí)”。

市場(chǎng)或企業(yè)決策領(lǐng)域知識(shí)與決策權(quán)匹配理論，為公共決策領(lǐng)域采取知識(shí)視角、討論“知識(shí)問題”以及沿著知識(shí)途徑研究知識(shí)與決策權(quán)配置問題等提供了重要啟示。當(dāng)決策者不具備決策所需要的專門知識(shí)時(shí)，一種辦法是通過購(gòu)買等手段獲取專門知識(shí)，另一種辦法是把決策權(quán)授予具有專門知識(shí)的人。如果把決策權(quán)委托出去，雖然降低了知識(shí)成本，節(jié)約了專門知識(shí)的轉(zhuǎn)移成本，但委托代理關(guān)系的建立，又會(huì)產(chǎn)生另外的促使代理人行為符合委托人目標(biāo)的控制成本。組織內(nèi)決策權(quán)僅屬委托、分割，而不是轉(zhuǎn)讓權(quán)，因此需要通過創(chuàng)立控制體系（包括績(jī)效度量和評(píng)價(jià)制度、獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰制度等）而非交易機(jī)制加以控制。理論上，決策權(quán)的最優(yōu)位置是總組織成本（知識(shí)成本與控制成本之和）最低的情形。

知識(shí)視角提供改進(jìn)建議

從個(gè)體決策層次上來說，公共政策制定過程中的知識(shí)問題與市場(chǎng)中的知識(shí)問題同樣復(fù)雜。而且，公共政策的另外一些特點(diǎn)，諸如參與者數(shù)量多，政治環(huán)境中的競(jìng)爭(zhēng)程度低于市場(chǎng)環(huán)境，以及***具有的需要同時(shí)滿足多種目標(biāo)、同時(shí)采取多項(xiàng)行動(dòng)的屬性等，將增加公共政策制定過程中知識(shí)問題的復(fù)雜性。扼要來說，公共政策制定過程中的知識(shí)問題主要有：關(guān)于“公共利益”的無知、框架與價(jià)值分歧、知識(shí)供給不足、知識(shí)傳播失靈、知識(shí)上的自負(fù)更容易導(dǎo)致決策失誤、代理問題加劇信息傳遞失真、注意力稀缺影響***并行處理問題能力、缺少具有創(chuàng)新性思維方式的“政治家”等。

“知識(shí)問題”的深化討論，需要在公共政策制定研究中“找回知識(shí)”。多年以來，描述與解釋公共政策制定過程的主流理論是多元主義、官僚機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)模型等，這些理論可歸為利益視角。這類理論中，行動(dòng)者的動(dòng)機(jī)大多被視為滿足偏好、實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，公共政策主要被視為資源或利益分配，政策分歧的實(shí)質(zhì)是行動(dòng)者間的利益沖突，從而推導(dǎo)認(rèn)為，政策制定過程所產(chǎn)出的不是優(yōu)質(zhì)公共政策。利益途徑的政策制定理論的主要問題在于：理論所揭示的過程扭曲了真實(shí)過程。因此，這一理論提出的改進(jìn)公共政策制定過程的建議，有可能使政策過程背離通往優(yōu)質(zhì)公共政策的正途。這意味著，公共決策研究迫切需要知識(shí)視角。

“找回知識(shí)”，即遵循知識(shí)途徑的公共政策制定研究，除了可以發(fā)現(xiàn)“知識(shí)問題”，還可以從知識(shí)角度重新定義政策分歧、政策共識(shí)，重新認(rèn)識(shí)政策制定的過程。例如，政策分歧可部分地被認(rèn)為源于知識(shí)差異；政策共識(shí)的形成主要依賴溝通、交流，其間可以通過說服、辯論等手段。在知識(shí)視角中，議程設(shè)定是公眾注意力轉(zhuǎn)化為***注意力的過程；方案規(guī)劃運(yùn)用各種知識(shí)將政策問題框架化，從而設(shè)定目標(biāo)、選擇通往目標(biāo)的政策工具；決策時(shí)，如果承認(rèn)政策背后存在大量知識(shí)問題，那么需要考慮是否參照知識(shí)特性來分配決策權(quán)、是否根據(jù)政策涉及知識(shí)問題復(fù)雜性程度來確定決策程序與表決方式、采納基于何種知識(shí)的政策共識(shí)等。

從知識(shí)角度重新審視公共政策的制定過程，并非要取代利益的視角，針對(duì)現(xiàn)有決策體制，并不存在基于“知識(shí)問題”完全解決的替代方案。因?yàn)槿魏螞Q策體制都由歷史演變而來，遵循了歷史邏輯，其中也內(nèi)含了知識(shí)利用的經(jīng)驗(yàn)、做法、機(jī)制。而知識(shí)視角出發(fā)的研究結(jié)論，是一種理論邏輯，更多地是提供一些改進(jìn)決策體制的原則性建議。

發(fā)展知識(shí)與決策權(quán)配置理論

在公共政策制定研究中“帶回知識(shí)”，首要問題是聚焦并發(fā)展出公共決策中知識(shí)與決策權(quán)配置理論。此前，公共決策領(lǐng)域圍繞知識(shí)與決策的主流理論，如“兩個(gè)社群理論”，根植于供需模型，即知識(shí)生產(chǎn)與供給者是自然科學(xué)家、社會(huì)科學(xué)家等，***是知識(shí)需求者。這一理論忽視了一個(gè)事實(shí)，即***、政策受眾也同樣是知識(shí)生產(chǎn)者、擁有者。

迄今為止，政治學(xué)或公共政策學(xué)尚未發(fā)展出完備的知識(shí)與決策權(quán)配置理論，而市場(chǎng)決策領(lǐng)域中的知識(shí)與決策權(quán)配置理論，并不能直接推演到公共決策領(lǐng)域。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)的知識(shí)與決策權(quán)配置理論沒有觸及公共決策的兩個(gè)重要問題：公共政策制定過程本質(zhì)上是集中決策、是公共政策所需知識(shí)的生產(chǎn)過程；公共政策所需知識(shí)具有非對(duì)稱性，即政策參與者均在某種知識(shí)上具有優(yōu)勢(shì)，優(yōu)勢(shì)知識(shí)各不相同且具有互補(bǔ)性，均為公共決策所需。這意味著發(fā)展公共政策學(xué)的知識(shí)與決策權(quán)配置理論面臨著挑戰(zhàn)。從研究設(shè)計(jì)上來說，決策體制、政策制定過程，不僅充滿利益、權(quán)力行使，而且交織著觀念、信息、知識(shí)，因此，能否在分析時(shí)將知識(shí)這一因素單獨(dú)取出建立理論以深化公共決策研究，也是需要解決的問題。

除了核心議題，知識(shí)途徑的公共決策研究還包括剖析政策制定過程中的知識(shí)屬性、類型等，如是否引入“默會(huì)知識(shí)”等概念；對(duì)公共政策所需知識(shí)的類型、分布特征等問題的基礎(chǔ)研究；除了本文已述內(nèi)容外，還有哪些“知識(shí)問題”；公共政策的知識(shí)的生產(chǎn)方式研究；基于知識(shí)視角的決策體制比較研究等?？傊?，知識(shí)途徑的公共政策制定研究，待開發(fā)的議題還有很多。